Structura organizatorica a administratiei publice in Uniunea Europeana

Aşa cum am încercat să evidenţiem pe parcursul acestei lucrări, administraţia publică reprezintă astăzi o „forţă” care antrenează dezvoltarea sau stagnarea unei ţări, în funcţie de gradul de deschidere, de orientare, dar şi de implicare al celor care ne administrează.

În contextul actualelor schimbări sociale, economice, tehnologice şi culturale foarte rapide, inerţia tradiţiei poate constitui un obstacol în calea unor procese adaptative absolut necesare. Administraţia publică nu se poate sustrage acestor procese de schimbare; dimpotrivă, ea trebuie să se adapteze rapid sau chiar să iniţieze asemenea schimbări.

Concret, adaptarea administraţiei publice la schimbare presupune perspectiva guvernării în spiritul exigenţelor instituite la nivel instituţional european, practicarea unui management al performanţei - conceptul nefiind unul propriu numai sectorului privat.

Dimpotrivă, astăzi managementul public constituie premisa reuşitei organizării eficiente a sectorului public.

Adaptarea cu întârziere a administraţiei publice din România, la nivelul acestor exigenţele, în sensul creşterii capacitaţii instituţionale şi promovării unui management public bazat pe calitate, eficienţă şi performanţă, a îngreunat procesul reformator în cadrul sistemului, cu consecinţele de rigoare.

Adaptarea administraţiei publice din România la sistemul administrativ de tip european îi va spori rolul şi funcţiile, iar conţinutul şi calitatea serviciilor publice vor contura noi valenţe conceptuale precum şi noi schimbări în calitatea managementului, orientate spre performanţă şi eficienţă.

Constituţia României constituie piatra de temelie a cadrului procedural şi legal de organizare şi funcţionare a administraţiei publice. Regulile ce stau la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice le regăsim în Capitolul V al Titlului III din Constituţie.

Pe parcursul acestei lucrari am incercat sa avem in vedere un studiu detaliat cu privire la teoria administraţiei publice, studiu ce vizează punerea în evidenţă a rolului pe care administraţia publică îl îndeplineşte în sistemul general de organizare socială.

Obiectul lucrării îl constituie o analiză teoretică şi practică a principalelor reglementări care stau la baza organizării şi funcţionarii sistemului administrativ din ţara noastră.

O astfel de analiză - care să vizeze teoria administraţiei publice - a fost motivată de necesitatea înţelegerii fenomenului administrativ din ţara noastră şi a modului în care aceasta reuşeşte să se alinieze exigenţelor instituite pe plan comunitar având în vedere că de la data de 1 ianuarie 2007 România a devenit stat membru al Uniunii Europene.

În acest sens am urmărit să subliniem că indiferent de regimul politic, de structura sau de forma de guvernământ a statului, administraţia publică prin funcţiile sale esenţiale ce-i sunt conferite, prin locul stabilit în cadrul societăţii, prin mijloacele pe care le întrebuinţează ori prin scopul pe care îl slujeşte, trebuie să răspundă unor exigenţe fundamentale, pe care le regăsim în cadrul oricărei organizări statale.

România, ca stat membru al Uniunii Europene, trebuie să adopte şi să implementeze valorile administrative care definesc spaţiul european: transparenţa, predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea şi eficienţa, valori care trebuie să se regăsească în instituţiile şi activităţile administrative la toate nivelurile.

Mai mult decât atât, în contextul actual, administraţia publică trebuie să fie una orientată către satisfacerea nevoilor cetăţenilor, să asigure o mai bună informare a acestora, să coopereze cu cei cărora li se adresează şi să întărească controlul public asupra administraţiei. Se urmăreşte consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile la procesul decizional, asigurarea transparenţei actelor administrative, precum şi comunicarea operativă cu cetăţenii. Actualitatea unui studiu care vizează teoria administraţiei publice se impune prin evidenţă dacă pornim de la constanta că în prezent buna guvernare reprezintă conceptul care transpune în practică nevoile cetăţenilor prin modul în care autorităţile publice dau dovadă de implicare şi interes pentru bunul mers al unităţii administrativ-teritoriale pe care o reprezintă. Structura lucrării cuprinde patru capitole, fiecare dezvoltând problemele care vizează administraţia publică din România.

În Capitolul I introductiv am considerat oportun să evidenţiez unele noţiuni generale cu privire la administraţia publică, reţinând în acest sens că, în concepţia clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică. În această optică, administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. În argumentarea acestei susţineri s-a subliniat că executivul are şi o serie de sarcini extra-administrative, exercitate în raporturile constituţionale cu Parlamentul sau în relaţiile internaţionale. Pe de altă parte, administraţia este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea legislativă, nici de puterea judecătorească, în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat.

În Capitolul II al proiectului analiza vizează sistemul administraţiei centrale în România, prin prezentarea rolului şi atribuţiilor ce revin autorităţilor administraţiei publice centrale.

În mod corelativ, în Capitolul III sunt analizate principiile şi regulile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale în sistemul de drept românesc.

În acest sens sunt detaliate principiile organizării administraţiei publice locale, respectiv: principiul descentralizării, principiul autonomiei locale, principiul deconcentrării serviciilor publice, principiul eligibilităţii, principiul legalităţii, principiul consultării cetăţenilor, principiul subsidiarităţii.

În structura lucrării Capitolul IV prezintă o importanţă evidentă fiind aduse în analiză două pliere importante care stau la baza activităţii administraţiei publice: principiul legalităţii şi controlul exercitat asupra administraţiei publice.

În finalul studiului sunt evidenţiate influenţele procesului de integrare europeană asupra normelor juridice aplicabile administraţiei publice din România, fiind prezentate totodată şi principalele concluzii reţinute pe parcursul acestei analize.

În ţara noastră, capacitatea de adaptare a instituţiilor la cerinţele în schimbare ale mediului socio-economic, precum şi la statutul de stat membru al Uniunii Europene (România a devenit stat membru al Uniunii Europene la data de 1 ianuarie 2007) constituie una din priorităţile reformei administraţiei publice româneşti. Acest proces, care se desfăşoară atât la nivel central, cât şi la nivel local, are ca obiective de referinţă elaborarea şi promovarea politicilor publice şi a actelor normative naţionale în conformitate cu standardele Uniunii Europene şi cu acquis-ul comunitar şi crearea cadrului instituţional adecvat pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară. Atingerea acestor obiective presupune adoptarea unor instrumente şi metode moderne de management în diferite domenii de interes public şi creşterea capacităţii de gestionare eficientă a programelor cu finanţare externă, în contextul creşterii gradului de transparenţă în relaţiile publice.

După cum se va evidenţia, administraţia publică, fenomen social complex - respectiv sistem şi acţiune socială - inclusiv de natură juridică, are la bază o serie de legităţi sau principii care-i fundamentează existenţa şi modul de manifestare. Principiile administraţiei publice reprezintă un ansamblu unitar de reguli de bază având o natură politică, economică, socială şi juridică care determină în mod esenţial organizarea, funcţionarea şi activitatea sistemului executiv de organe al statului. În acest sens Constituţia României, republicată în anul 2003 prevede că „administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”.

Aceste principii sunt amplu evidenţiate pe parcursul acestui studiu fiind analizate principalele dispoziţii cuprinse în Legea administraţiei publice locale - Legea nr. 215/2001, republicată în anul 2007 şi modificată prin O.U.G. nr. 20/2008 şi prin Legea nr. 35/2008. Acest act normativ, reglementează regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale.

În ultimul deceniu, preocuparea pentru adaptarea la standardele impuse de Uniunea Europeană a crescut deosebit, pe fundalul procesului de aderare a României la UE, organizaţie cu care ţara noastră a intensificat şi extins numeroase raporturi, orientate în diverse domenii de activitate, punctul culminant fiind la 1 ianuarie 2007, când România (alături de Bulgaria) a devenit membră a Uniunii Europene.

Noţiunea de parteneriat public – privat pentru realizarea şi administrarea de infrastructuri şi servicii publice şi-a dovedit utilitatea în economiile tuturor statelor ce l-au utilizat.

Acest parteneriat a permis şi permite să se răspundă la nevoi esenţiale fără a împovăra finanţele publice şi să elibereze puterea publică de sarcini de simplă gestiune. Necesitatea dezvoltării infrastructurii şi a serviciilor publice în ţările industrializate precum şi în statele în curs de dezvoltare, deschide permanent un câmp vast de acţiune, deşi există în continuare obstacole ce trebuiesc a fi depăşite.

Distribuirea costurilor unui parteneriat public – privat între sectorul public şi cel privat depinde de preluarea riscurilor financiare, comerciale şi de altă natură. Cu cât mai multe riscuri sunt în sarcina partenerului privat, cu atât impactul pozitiv prelungit asupra bugetului este mai mare. În evaluarea impactului asupra bugetului public se impune a se fi luate în calcul şi garanţiile de stat pe care partenerul privat le solicită. Garanţiile vor asigura toate riscurile, însemnând cheltuieli curente, dar şi viitoare ale bugetului public. Acolo unde există cofinanţare publică, este necesar să se apeleze la licitaţii pentru a alege partenerul privat cel mai convenabil din punct de vedere al calităţii costului.

Succesul unui contract pentru autorităţile publice, în ceea ce priveşte costurile sale, este asigurat de concurenţă. Concurenţa asigurată înainte de demararea proiectului obligă ofertanţii privaţi să micşoreze costurile, să crească calitatea şi să fie inovativi. La gestionarea unor utilităţi publice se poate folosi managementul privat, care să aducă o cât mai mare eficienţă. Un accent deosebit se pune pe delegarea de gestiune, din partea sectorului de stat, spre sectorul privat.

Pentru parteneriatul public privat se impune definirea cât mai clară a riscurilor şi distribuţia lor, contractele trebuind să fie foarte bine negociate şi structurate legal. O parte din riscuri pot fi reduse ca urmare a unui montaj adecvat al proiectului şi a luării unor măsuri de protecţie a mediului, administraţiilor publice revenindu-le sarcina principală de a stabili foarte clar acţiunile ce urmează a se întreprinde în acest domeniu, având în vedere că un parteneriat se poate întinde pe o perioadă lungă de timp, adesea decenii.

Parteneriatul public - privat poate asigura o alternativă optimă prin care sectorul privat cooperează cu autorităţile publice, furnizând capitalul şi experienţa necesare pentru asigurarea unor servicii publice de calitate.

Proiectul de parteneriat public-privat se dovedeşte astfel a fi unul dintre principalele mecanisme prin care sectorul public reuşeşte să obţină valoare în schimbul banilor, prin implicarea sectorului privat care este controlat în toate fazele realizării investiţiei şi în exploatare.

Dreptul comunitar secundar (derivat) cuprinde ansamblul normelor juridice adoptate de instituţiile comunitare în cadrul competenţelor proprii, în vederea aplicării tratatelor constitutive (a dreptului comunitar originar). Conform prevederilor tratatelor constitutive, actele unilaterale cu caracter normativ ale instituţiilor comunitare sunt: Regulamentele (decizii, în tratatul C.E.C.O.); Directivele (recomandări, în tratatul C.E.C.O.) si Deciziile. Tratatul de la Amsterdam face referiri la simplificarea, transparenţa şi calitatea legislaţiei comunitare, astfel că se pune problema unei codificări a tratatelor, iar pe de altă parte, aceea a transparenţei dreptului comunitar.

Având în vedere cele prezentate pe parcursul lucrării de faţă, în cadrul acestui final ne propunem a trage câteva concluzii privind ceea ce caracterizează, în general, orice guvern european. Astfel, în toate ţările europene, guvernul central este cel care conduce afacerile politice şi gestiunea intereselor generale pentru ansamblul colectivităţii naţionale.

Trebuie făcută distincţia însă, între afacerile proprii guvernamentale şi administraţie sau afacerile de natură administrativă, ca acte şi fapte administrative. Acestea din urmă sunt de natură a aduce la îndeplinire măsurile dispuse la nivel central guvernamental. Nu există însă, o delimitare precisă între cele două activităţi ale guvernului.

Pe de altă parte, actele administrative, spre exemplu, nu sunt numai de natură guvernamentală. Ele sunt dispuse adeseori de preşedinte sau chiar de parlament. Spre exemplu, parlamentul hotărăşte, alături de şeful statului, numirea unor înalţi funcţionari.

De asemenea, parlamentul poate autoriza unele operaţiuni administrative, cum ar fi, spre exemplu, efectuarea unor lucrări publice. În regimul parlamentar miniştrii trebuie să se bucure de încrederea parlamentului şi să se conformeze voinţei acestuia.

De asemenea, miniştri sunt chemaţi în faţa camerelor parlamentare sau a unor comisii speciale pentru a da explicaţii asupra felului în care conduc serviciile administrative. Miniştrii sunt aceia care realizează joncţiunea între guvern şi administraţie. Dublul caracter al miniştrilor – de guvernanţi, dar şi de administratori – este evident în regimul parlamentar.

În regimul neparlamentar, miniştri pot fi chiar cantonaţi aproape exclusiv în administraţie, deoarece şeful statului se rezervă pentru reglementarea afacerilor guvernamentale. Dacă excludem rolul lor guvernamental, miniştrii execută atribuţii administrative foarte importante: numirea unor funcţionari; asigurarea disciplinei în servicii; veghează la bunul mers al treburilor administrative centrale; au putere de reglementare, dând instrucţiuni subordonaţilor etc. Miniştrii acţionează fie individual, fie în colegiu. Ei se reunesc în consiliul de cabinet, în consiliul de miniştri sau în comitet restrâns.

Printre miniştri, primul-ministru sau preşedintele consiliului de miniştri are o poziţie specială şi un rol preponderent. Importanţa primului-ministru este în creştere în sistemul common-law, pe când, în sistemul prezidenţial, rolul său este destul de şters, sau chiar inexistent.

Primul-ministru are un rol esenţial guvernamental, însă, deseori, acţionează în materie administrativă, exercitând un control general asupra administraţiei publice şi asigurând coordonarea serviciilor.

Având în vedere cele prezentate pe parcursul lucrării de faţă, în cadrul acestui final ne propunem a trage câteva concluzii privind ceea ce caracterizează, în general, orice sistem administrativ european.

Astfel, în toate ţările europene, guvernul central este cel care conduce afacerile politice şi gestiunea intereselor generale pentru ansamblul colectivităţii naţionale. Trebuie făcută distincţia însă, între afacerile proprii guvernamentale şi administraţie sau afacerile de natură administrativă, ca acte şi fapte administrative. Acestea din urmă sunt de natură a aduce la îndeplinire măsurile dispuse la nivel central guvernamental. Nu există însă, o delimitare precisă între cele două activităţi ale guvernului.

Pe de altă parte, actele administrative, spre exemplu, nu sunt numai de natură guvernamentală. Ele sunt dispuse adeseori de preşedinte sau chiar de parlament. Spre exemplu, parlamentul hotărăşte, alături de şeful statului, numirea unor înalţi funcţionari.

De asemenea, parlamentul poate autoriza unele operaţiuni administrative, cum ar fi, spre exemplu, efectuarea unor lucrări publice. În regimul parlamentar miniştrii trebuie să se bucure de încrederea parlamentului şi să se conformeze voinţei acestuia.

De asemenea, miniştri sunt chemaţi în faţa camerelor parlamentare sau a unor comisii speciale pentru a da explicaţii asupra felului în care conduc serviciile administrative. Miniştrii sunt aceia care realizează joncţiunea între guvern şi administraţie. Dublul caracter al miniştrilor – de guvernanţi, dar şi de administratori – este evident în regimul parlamentar. În regimul neparlamentar, miniştri pot fi chiar cantonaţi aproape exclusiv în administraţie, deoarece şeful statului se rezervă pentru reglementarea afacerilor guvernamentale.

Dacă excludem rolul lor guvernamental, miniştrii execută atribuţii administrative foarte importante: numirea unor funcţionari; asigurarea disciplinei în servicii; veghează la bunul mers al treburilor administrative centrale; au putere de reglementare, dând instrucţiuni subordonaţilor etc. Miniştrii acţionează fie individual, fie în colegiu.

Ei se reunesc în consiliul de cabinet, în consiliul de miniştri sau în comitet restrâns.

Printre miniştri, primul-ministru sau preşedintele consiliului de miniştri are o poziţie specială şi un rol preponderent. Importanţa primului-ministru este în creştere în sistemul common-law, pe când, în sistemul prezidenţial, rolul său este destul de şters, sau chiar inexistent.

Primul-ministru are un rol esenţial guvernamental, însă, deseori, acţionează în materie administrativă, exercitând un control general asupra administraţiei publice şi asigurând coordonarea serviciilor.