Redactia Lucrari.ro

În ţara noastră, capacitatea de adaptare a instituţiilor la cerinţele în schimbare ale mediului socio-economic, precum şi la statutul de stat membru al Uniunii Europene (România a devenit stat membru al Uniunii Europene la data de 1 ianuarie 2007) constituie una din priorităţile reformei administraţiei publice româneşti. Acest proces, care se desfăşoară atât la nivel central, cât şi la nivel local, are ca obiective de referinţă elaborarea şi promovarea politicilor publice şi a actelor normative naţionale în conformitate cu standardele Uniunii Europene şi cu acquis-ul comunitar şi crearea cadrului instituţional adecvat pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară. Atingerea acestor obiective presupune adoptarea unor instrumente şi metode moderne de management în diferite domenii de interes public şi creşterea capacităţii de gestionare eficientă a programelor cu finanţare externă, în contextul creşterii gradului de transparenţă în relaţiile publice.

După cum se va evidenţia, administraţia publică, fenomen social complex - respectiv sistem şi acţiune socială - inclusiv de natură juridică, are la bază o serie de legităţi sau principii care-i fundamentează existenţa şi modul de manifestare. Principiile administraţiei publice reprezintă un ansamblu unitar de reguli de bază având o natură politică, economică, socială şi juridică care determină în mod esenţial organizarea, funcţionarea şi activitatea sistemului executiv de organe al statului. În acest sens Constituţia României, republicată în anul 2003 prevede că „administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”.

Aceste principii sunt amplu evidenţiate pe parcursul acestui studiu fiind analizate principalele dispoziţii cuprinse în Legea administraţiei publice locale - Legea nr. 215/2001, republicată în anul 2007 şi modificată prin O.U.G. nr. 20/2008 şi prin Legea nr. 35/2008. Acest act normativ, reglementează regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale.

Interesul pentru un studiu asupra administraţiei publice şi reţelelor sociale este pus în evidenţă de necesitatea desprinderii aspectelor delimitative între diferitele forme de organizare socială şi instituţională.

Actualitatea unui studiu pe această temă se impune ca urmare a contextului social actual când asistăm la extinderea conceptelor de reţele sociale şi instituţionale, atât la nivel regional, cât şi la nivel global - în special european.

În condiţiile Uniunii Europene - a celor 27 de state membre - vorbim şi asistăm la extinderea conceptului de organizare şi relaţionare socială, instituţională, economică, politică, culturală, profesională etc.

Pe fondul acestor realităţi, importanţa şi motivaţia unui studiu asupra administraţiei publice - ca sistem organizatoric social şi instituţional de interes general, pe de o parte, şi a reţelelor sociale - în care includem orice formă de organizare socială şi instituţională, pe de altă parte, apare ca o condiţie „sine qua non” a înţelegerii organizării societăţii în ansamblul ei.

Ultimii ani au reprezentat pentru administraţia publică din România o perioadă de maturizare în procesul de asimilare şi aprofundare a normelor şi practicilor relevante existente în statele Uniunii Europene.

Astfel, au fost dezvoltate noi forme de comunicare între administraţia publică şi cetăţean, a fost implementat sistemul de guvernare electronică – egovernment şi a fost dezvoltat un sistem electronic naţional de informare a cetăţeanului (a se vedea portalul www.e-guvernare.ro).

Totodată, a fost completat cadrul legislativ privind funcţia şi funcţionarii publici, au fost elaborate studii şi analize comparative cu privire la aspectele de interes din domeniul funcţiei publice, au fost realizate progrese în domeniul gestionării carierei şi sistemului informaţional integrat, au fost încheiate parteneriate cu societatea civilă şi s-au implementat programe cu asistenţă comunitară.

Activitatea executivă reprezintă acea formă fundamentală de activitate ce realizează puterea de stat şi care constă din executarea legilor şi a altor acte subordonate acestora, înfăptuită de autorităţile publice. Această activitate de „executare” constă din activităţi de conducere, activităţi de organizare a executării şi activităţii de executare în concret a legilor şi a altor acte juridice subordonate lor. Astfel, suntem în prezenţa unei activităţi de conducere atunci când Guvernul adoptă acte prin care coordonează activitatea ministerelor.

Suntem în prezenţa unei activităţi organizatorice (de organizare a executării) atunci când un minister elaborează instrucţiuni pe care le reclamă un act cu forţă juridică superioară (lege, decret, hotărâre guvernamentală) pentru a-i asigura o aplicare unitară. În sfârşit, suntem în prezenţa unei activităţi de punere în executare atunci când un primar emite o autorizaţie.

Raportul dintre activitatea de conducere şi cea de execuţie diferă în cadrul organelor administraţiei publice. În general, cu cât o autoritate se găseşte pe o treaptă ierarhică mai înaltă în sistemul administrativ, cu atât în activitatea sa vor precumpăni actele de conducere şi invers, cu cât un organ de stat se găseşte la un nivel ierarhic mai scăzut în acel sistem, cu atât în activitatea sa vor fi preponderente actele şi faptele de execuţie. Aceasta nu exclude însă posibilitatea ca la nivelul aceluiaşi organ să se poată adopta acte de conducere concomitent cu adoptarea şi realizarea actelor de execuţie. Spre exemplu, reprezintă o activitate de conducere hotărârea normativă consiliului local şi constituie o activitate de executare emiterea hotărârii de numire în funcţia prevăzută de lege.

Considerăm că locurile de muncă în sectorul public, şi în special în sistemul funcţionarilor publici, trebuie să corespundă atât cerinţelor organizaţiei, cât şi celor ale angajaţilor, în vreme ce, în mod evident, interesele organizaţiei se referă în principal la performanţă, eficienţă şi rezultate. Am propus, aşadar, în cadrul prezentei lucrări, să se ţină cont în vederea creşterii competenţelor personalului de necesitatea perfecţionării acestuia.

Pe baza studiului pe care l-am realizat am observat din sondajele în rândul funcţionarilor publici că există în continuare bariere formale în calea promovării (de exemplu, perioada de aşteptare, vechimea), iar posibilităţile de dezvoltare sunt limitate (lipsa unei imagini clare asupra evoluţiei carierei, informaţii inadecvate asupra posturilor vacante). Trebuie subliniat că astfel de probleme au un impact negativ asupra gradului de motivare şi angajament la locul de muncă, ceea ce bineînţeles influenţează negativ calitatea serviciilor.

Suntem de părere, totodată, că trebuie să se ţină cont nu numai de caracteristicile managementului în cadrul unei instituţii publice cât, mai ales să se implementeze un plan de schimbare, care trebuie elaborat ca răspuns la întrebări de genul: ce schimbări vor trebui să aibă loc în activitatea primăriei pentru ca aceasta să fie mai performantă; care va fi dimensiunea schimbării - extensie, limite, criterii, importanţa efectului propagat; cum va fi absorbită schimbarea - să fie acceptată, să fie rezultatul comunicării în interior, în exterior; cum se va aplica schimbarea, pe etape - logica etapelor - analiza stării sistemului, proiectarea sistemului nou, punerea în aplicare a sistemului, întreţinerea lui, evitarea perturbărilor.

Alături de planul de schimbare se găseşte managerul şi funcţionarul din administraţia publică. Accentul se pune pe capacitate/tipuri de cunoştinţe; schimbarea mentalităţilor; mecanismul relaţional (debirocratizarea administraţiei publice, procesul de delegare de autoritate să fie funcţional etc.).

Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice şi constă într-o manifestare expresă de voinţă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, prin care se nasc, se modifică şi se sting drepturi şi obligaţii. Prin aceste caracteristici, actul administrativ se deosebeşte de celelalte categorii de acte juridice: legi, contracte, hotărâri judecătoreşti, acte juridice unilaterale care nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiuni direct productive etc.

Rolul stabilirii criteriilor de clasificare a actelor administrative prezintă o vădită importanţă practică determinată de ierarhia administrativă şi puterea juridică a actului, dar nu numai.

În analiza acestor criterii de clasificare trebuie să pornim de la faptul că indiferent de denumire, dacă actul emis de un organ al administraţiei publice este o manifestare unilaterală de voinţă juridică, în temeiul puterii de stat, emis în baza legii şi pentru executarea acesteia, acesta este întotdeauna un act administrativ, iar dacă nu îndeplineşte aceste trăsături actului în cauză i se aplică un alt regim juridic şi nu regimul juridic de drept administrativ.

Acte administrative nu pot emite decât organele administraţiei publice, întrucât actele emise de celelalte organe ale statului, în înfăptuirea formei fundamentale de realizare a puterii publice, nu sunt acte administrative şi prin urmare nu sunt supuse unui regim de drept administrativ. Această concluzie rezultă din prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 care arată că instanţele judecătoreşti nu sunt competente să judece decât actele administrative emise de organele administraţiei publice şi nu şi actele celorlalte organe de stat.

Având în vedere aceste consideraţii, putem face o delimitare a actelor administrative, care pot fi grupate în diverse categorii, după anumite criterii.

În Capitolul 1 am considerat necesar a prezenta unele aspecte generale în materia analizată, cu privire specială asupra evoluţiei reglementărilor în materie, reţinând totodată noţiunea şi trăsăturile contenciosului administrativ potrivit cadrului legal actual: Constituţia revizuită în anul 2003 şi Legea nr. 554/2004.

În structura lucrării, Capitolul 2 prezintă o importanţă deosebită întrucât ne introduce în problema competenţei instanţelor judecătoreşti în materia contenciosului administrativ. Principalele probleme abordate vizează unele aspecte generale privind competenţa instanţelor judecătoreşti potrivit Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, competenţa instanţelor judecătoreşti în materie potrivit Codului de procedură civilă, şi nu în ultimul rând competenţa stabilită prin Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ care determină reguli speciale în materia competenţei materiale şi teritoriale a instanţelor de contencios administrativ.

Legea contenciosului administrativ prevede expres că instanţa de contencios administrativ, este după caz, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativ-fiscale.

În Capitolul 3 sunt detaliate şi analizate reglementările Legii nr. 554/2004 cu privire specială asupra condiţiilor de admisibilitate care atrag competenţa instanţelor de a judeca cererile în contencios administrativ, precum şi cele care vizează procedura de judecată în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Întrucât ţara noastră este stat membru al Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007, problemele analizate în materia de contencios administrativ nu puteau exclude o analiză comparativă a instituţiei în dreptul comparat. Este firesc să ne raportăm şi la regulile de organizare şi funcţionare a contenciosului administrativ în alte state, evidenţiind prin acest aspect posibile metode de îmbunătăţire a reglementării în materie, având în vedere că multe dintre statele prezentate reprezintă sisteme cu o tradiţie evidentă în materia contenciosului administrativ. Abordarea comparativă a inclus prezentarea contenciosul administrativ în Franţa, în Germania, în Italia şi în alte state.

În sistemul legii nr. 554/2004 legiuitorul a înţeles să definească contenciosul administrativ ca reprezentând activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Pornind de la această definiţie şi analizând cadrul legal şi procedural în materie putem desprinde condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contenciosul administrativ: condiţia ca actul atacat în justiţie să fie un act administrativ; condiţia vătămării unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim; condiţia ca actul să provină de la o autoritate publică; condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile, în cazurile prevăzute de lege; condiţia ca acţiunea să fie introdusă în termenul prevăzut de lege; condiţia ca actul atacat în justiţie să nu fie exceptat de la controlul pe calea contenciosului administrativ.

Actele de drept administrativ, ca şi categorie a deciziilor administrative, trebuie să îndeplinească o serie de condiţii generale întocmai ca şi orice decizie.

Condiţiile generale ale actului decizional reprezintă acel ansamblu de trăsături care trebuie să asigure producerea integrală a efectelor urmărite de autorul deciziei.

Distingem între:

- condiţiile generale sau comune tuturor deciziilor, inclusiv celor administrative

- şi condiţii speciale, caracteristice anumitor categorii de decizii, cum sunt, de exemplu, condiţiile de valabilitate, specifice actelor de drept administrativ sau condiţiile de eficienţă specifice deciziilor economico-financiare.

Importanţa şi necesitatea încheierii de către autorităţile administrative a unor contracte administrative care au, după caz, ca obiect, fie concesionarea unor bunuri din domeniul public, fie achiziţia publică etc., denotă actualitatea unui studiu cu privire la teoria contractelor administrative.

Pe parcursul proiectului, structurat pe parcursul a patru capitole, am avut în vedere prezentarea elementelor specifice contractelor administrative.