Morala, moralitate, etica si deontologie

Pe parcursul acestei lucrari am incercat sa avem in vedere un studiu detaliat cu privire la teoria administraţiei publice, studiu ce vizează punerea în evidenţă a rolului pe care administraţia publică îl îndeplineşte în sistemul general de organizare socială.

Obiectul lucrării îl constituie o analiză teoretică şi practică a principalelor reglementări care stau la baza organizării şi funcţionarii sistemului administrativ din ţara noastră.

O astfel de analiză - care să vizeze teoria administraţiei publice - a fost motivată de necesitatea înţelegerii fenomenului administrativ din ţara noastră şi a modului în care aceasta reuşeşte să se alinieze exigenţelor instituite pe plan comunitar având în vedere că de la data de 1 ianuarie 2007 România a devenit stat membru al Uniunii Europene.

În acest sens am urmărit să subliniem că indiferent de regimul politic, de structura sau de forma de guvernământ a statului, administraţia publică prin funcţiile sale esenţiale ce-i sunt conferite, prin locul stabilit în cadrul societăţii, prin mijloacele pe care le întrebuinţează ori prin scopul pe care îl slujeşte, trebuie să răspundă unor exigenţe fundamentale, pe care le regăsim în cadrul oricărei organizări statale.

România, ca stat membru al Uniunii Europene, trebuie să adopte şi să implementeze valorile administrative care definesc spaţiul european: transparenţa, predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea şi eficienţa, valori care trebuie să se regăsească în instituţiile şi activităţile administrative la toate nivelurile.

Mai mult decât atât, în contextul actual, administraţia publică trebuie să fie una orientată către satisfacerea nevoilor cetăţenilor, să asigure o mai bună informare a acestora, să coopereze cu cei cărora li se adresează şi să întărească controlul public asupra administraţiei. Se urmăreşte consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile la procesul decizional, asigurarea transparenţei actelor administrative, precum şi comunicarea operativă cu cetăţenii. Actualitatea unui studiu care vizează teoria administraţiei publice se impune prin evidenţă dacă pornim de la constanta că în prezent buna guvernare reprezintă conceptul care transpune în practică nevoile cetăţenilor prin modul în care autorităţile publice dau dovadă de implicare şi interes pentru bunul mers al unităţii administrativ-teritoriale pe care o reprezintă. Structura lucrării cuprinde patru capitole, fiecare dezvoltând problemele care vizează administraţia publică din România.

În Capitolul I introductiv am considerat oportun să evidenţiez unele noţiuni generale cu privire la administraţia publică, reţinând în acest sens că, în concepţia clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică. În această optică, administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. În argumentarea acestei susţineri s-a subliniat că executivul are şi o serie de sarcini extra-administrative, exercitate în raporturile constituţionale cu Parlamentul sau în relaţiile internaţionale. Pe de altă parte, administraţia este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea legislativă, nici de puterea judecătorească, în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat.

În Capitolul II al proiectului analiza vizează sistemul administraţiei centrale în România, prin prezentarea rolului şi atribuţiilor ce revin autorităţilor administraţiei publice centrale.

În mod corelativ, în Capitolul III sunt analizate principiile şi regulile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale în sistemul de drept românesc.

În acest sens sunt detaliate principiile organizării administraţiei publice locale, respectiv: principiul descentralizării, principiul autonomiei locale, principiul deconcentrării serviciilor publice, principiul eligibilităţii, principiul legalităţii, principiul consultării cetăţenilor, principiul subsidiarităţii.

În structura lucrării Capitolul IV prezintă o importanţă evidentă fiind aduse în analiză două pliere importante care stau la baza activităţii administraţiei publice: principiul legalităţii şi controlul exercitat asupra administraţiei publice.

În finalul studiului sunt evidenţiate influenţele procesului de integrare europeană asupra normelor juridice aplicabile administraţiei publice din România, fiind prezentate totodată şi principalele concluzii reţinute pe parcursul acestei analize.

Administraţia se regăseşte pretutindeni, în toată complexitatea vieţii sociale, constituind una din cele mai utile activităţi umane. Administraţia publică în statul de drept reprezintă principala pârghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic. Ea trebuie să fie continuă, omniprezentă, promptă şi energică, deoarece reprezintă necontenit statul, atât în interior, cât şi în exterior.

În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării constă într-o activitate raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare în scopul obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.

Complexitatea cerinţelor sociale, ridică în faţa administraţiei o serie de probleme, care trebuie rezolvate. Societatea cunoaşte un proces continuu de multiplicare şi diversificare a sarcinilor administraţiei, care impune necontenite îmbunătăţiri şi perfecţionări în structura şi activitatea administraţiei, prin utilizarea unor metode şi tehnici moderne.

În ţara noastră, tranziţia spre economia de piaţă a determinat o transformare şi în calitatea administraţiei, conducând la profesionalism. Administraţia publică din ţara noastră s-a văzut confruntată în ultimii ani cu schimbări semnificative în ceea ce priveşte cadrul propriu de funcţionare, aşteptările din partea cetăţenilor, atribuţiile şi responsabilităţile. Includerea ei, cel puţin declarativ, în procesul general de reforme a făcut-o să se confrunte cu un set de dileme caracteristice întregii societăţi.

Ideea de reformă, atât de frecvent vehiculată, este prea des legată de formulări generale, soluţii formale, iar procesele de conducere şi organizare nu sunt considerate atât de importante în reformarea sistemului administrativ, accentuându-se tot mai des importanţa cadrului legislativ. Nu putem nega importanţa acestuia în reforma administraţiei publice, dar ignorarea necesităţii unei perspective strategice, lipsa unor preocupări constante referitoare la pregătirea managerială a responsabililor administrativi şi-a pus şi tinde să-şi pună încă amprenta asupra unor instituţii administrative, activitatea cărora este prea puţin bazată pe iniţiativă şi flexibilitate.

Lucrarea de faţă cuprinde practica în anul 2006 a secţiei a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de Apel Bucureşti, hotărârile selectate acoperind diversitatea problemelor de drept soluţionate, relevante prin problematica înfăţişată din perspectiva dreptului material şi din aceea a dreptului procesual. Prezenta culegere de jurisprudenţă se înscrie în lucrările utile practicienilor şi teoreticienilor dreptului, cât şi oricărei persoane interesate de practica în domeniul contenciosului administrativ şi fiscal, în contextul legislaţiei în materie şi al modificărilor şi completărilor aduse acesteia, continuând şirul culegerilor de jurisprudenţă pentru perioadele anterioare, reflectând dinamica practicii în domenii în plină dezvoltare şi deosebit de actuale.

Culegerea reunește cele mai semnificative decizii pronunțate de Curtea de Apel București în materia contenciosului administrativ și fiscal, acestea acoperind diversitatea problemelor de drept soluționate din perspectiva dreptului material și din aceea a dreptului procesual. Astfel, sunt analizate probleme de drept care vizează controlul de legalitate, actele administrative emise în temeiul unor legi de reparație, administrația publică locală, informațiile de interes public, vânzarea spațiilor comerciale, funcționarii publici și funcția publică, litigiile privind dreptul securității sociale, achizițiile publice, contenciosul fiscal, litigiile în materia cetățeniei, procedura civilă în litigiile de contencios administrativ, sancțiunile pentru neexecutarea unei hotărâri judecătorești pronunțate în materia contenciosului administrativ. Acolo unde este cazul, deciziile sunt însoțite de note care indică modificările legislative la care problema de drept urmează a fi raportată. De asemenea, lucrarea cuprinde un index alfabetic, ceea ce facilitează accesul cititorului direct la informația vizată.

Etica sau deontologia reprezintă, în sens larg, ştiinţa care studiază obligaţiile şi comportamentul celor care practică o anumită profesie. În cazul funcţiei publice, scopul deontologiei este reprezentat de realizarea eficienţei serviciului public şi satisfacerea nevoilor cetăţeanului.

Eficienţa nu reprezintă numai rezultatul unei bune organizări şi conduceri a unei activităţi, iar obţinerea unei eficiente maxime depinde şi de gradul de conştiinciozitate de atitudinea conştiincioasă faţă de îndatoririle de serviciu a funcţionarului public.

Deontologia funcţionarilor publici reprezintă totalitatea normelor care guvernează comportamentul profesional şi privat al funcţionarului public, în virtutea statutului său de persoană învestită cu exercitarea prerogativelor de putere publică. Aşa cum am detaliat pe parcursul lucrării de faţă, trăsăturile care stau la baza conţinutului noţiunii de deontologie a funcţionarilor publici sunt următoarele: deontologia funcţiei publice reprezintă un ansamblu de norme juridice şi morale, deci, o îmbinare a dreptului cu morala; normele menţionate sunt aferente funcţiei publice ca element intrinsec serviciului public; statuarea obiectivă a acestor norme de către societate face referire în primul rând la un cadru legal, ştiut fiind că legea are caracter general şi impersonal, fapt ce permite oricărui interpret al problematicii o abordare obiectivă a studiului; aprecierea deontologiei funcţiei publice ,,la un moment dat”,ţine de caracterul istoric al evoluţiei sociale a dreptului şi moralei.

Astfel, o anumită abordare avea deontologia funcţiei publice într-o anumită orânduire şi o cu totul altă abordare are în momentul de faţă. Această trăsătură poate fi nuanţată şi spaţial, nu numai cronologic, deoarece chiar într-un anumit moment istoric fiecare stat are propria sa reglementare legală şi propriile precepte morale ale abordării deontologice a funcţiei publice. Scopul deontologiei este circumstanţiat serviciului public, având un caracter nu numai teoretic, ci şi unul practic foarte bine determinat. Deontologia funcţionarului public exprimă la rândul ei ansamblul normelor referitoare la comportamentul profesional şi moral al funcţionarului public în serviciu şi în afara serviciului, având în vedere că este purtătorul autorităţii publice.

Unele precepte morale sunt consacrate juridic, devenind norme juridice, putând fi aduse la îndeplinire, în cazuri extreme, prin forţa de coerciţie a statului, pe când alte reguli morale rămân de domeniul normelor etice, sancţionate doar de opinia publică. Pentru că funcţionarii publici sunt purtătorii puterii discreţionare a administraţiei publice, şi adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin încălcarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor, este necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional şi moral al funcţionarului public, deontologia acestuia, să se refere atât la relaţiile sale în interiorul serviciului, cu şefii ierarhici, cu subalternii, cu întregul personal, cât şi cu beneficiarii activităţii sale, cu celelalte persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituţii ale statului, de fapt cu societatea în ansamblul său.

Toate aceste principii sunt reglementate şi detaliate, aşa cum am văzut, în Codul de Conduită a funcţionarilor publici adoptat prin Legea nr. 7/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi în Statutul funcţionarilor publici - Legea nr. 188/1999, republicată în anul 2007.

În general prin conceptul de administraţie publică, elaborat pe baza prevederilor constituţionale, se înţelege activitatea ce rezidă, în principal, în organizarea şi executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, ale actelor normative şi celorlalte acte juridice adoptate sau emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administraţiei publice.

La nivelul statului, alături de interesele generale se întâlnesc şi interesele locale, între acestea existând o interdependenţă reciprocă, fapt ce face ca, în sfera de competenţă a dreptului să regăsim toate regulile care fixează organele centrale ale statului şi modul lor de funcţionare, precum şi organele de autonomie locală.

În acelaşi sens, interesele publice ale unei colectivităţi nu au întotdeauna aceeaşi întindere, întrucât pot exista, interese generale ale statului, dar şi interese ale unor judeţe, aşa cum pot exista şi interese ale unor comune sau a unei singure comune. Tot astfel, într-un stat există interese generale, alături de care există interese judeţene şi interese locale.

Din acest context rezultă că există o interferenţă reciprocă între interesul general şi cel local, acesta din urmă fiind considerat în acelaşi timp ca fiind şi general. Între stat, în genere şi interesele judeţene sau cele pur locale nu există o separaţiune completă, ci dimpotrivă şi unele şi altele au întotdeauna o anumită interdependenţă asupra bunului mers al statului. Întrucât există o diversitate de probleme ce trebuie rezolvate în condiţii de operativitate şi eficienţă, statul stabileşte care dintre problemele ce intră la un moment dat în sfera administraţiei de stat vor fi în competenţa serviciilor publice statale şi care vor intra în sfera de competenţă a autorităţilor locale. Sfera problemelor locale este stabilită, de regulă, prin Constituţie ori prin lege.

Recunoaşterea acestor probleme specifice locale, presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare, cum ar fi: patrimoniu propriu, un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, o anumită autonomie financiară care se bazează pe existenţa unui buget propriu. Într-un asemenea cadru fundamentat, colectivităţilor locale li se acordă posibilitatea de a participa la circuitul juridic, în nume propriu. Pe această bază, colectivităţile locale devin persoane juridice. Exercitarea atribuţiilor acestora este încredinţată unor autorităţi proprii colectivităţilor locale, în condiţiile stabilite de Constituţie şi de lege.

Aşadar, autorităţile locale sunt reprezentantele colectivităţilor locale, rezultate din alegeri libere desfăşurate în unitatea administrativ teritorială. În materia analizată, trebuie iniţiate unele măsuri legislative, aşa cum de multe ori s-a arătat şi în literatura de specialitate, întrucât există unele lacune legislative, sau dimpotrivă există prevederi care nu corespund în tocmai necesităţilor practice, fiind necesară o reconsiderare a lor.

Starea proprie societăţilor bulversate de revoluţii sau crize sociale de amploare (aşa cum a fost şi cazul României) este determinată de disconfortul social materializat în insecuritatea cetăţeanului şi a societăţii.

Privită ca fenomen social, corupţia este expresia unor manifestări de descompunere morală şi degradare spirituală; ea reprezintă o problemă socială complexă, ale cărei modalităţi de manifestare, consecinţe sociale şi căi de soluţionare interesează opinia publică şi nivelul instituţionalizat al controlului social.

Cuvântul corupţie vine de la termenul latin „coruptio”, caracterizând o anumită comportare a funcţionarului care îşi comercializează, îşi vinde atributele funcţiei şi încrederea acordată de societate, primind în schimb bani sau alte foloase.

Potrivit Convenţiei civile asupra corupţiei adoptată la Stasburg la 4 noiembrie 1999 - art. 2: „prin corupţie se înţelege faptul de a solicita, de a oferi, de a da sau de a accepta, direct sau indirect, un comision ilicit sau un alt avantaj necuvenit ori promisiunea unui astfel de avantaj necuvenit care afectează exerciţiul normal al unei funcţii sau comportamentul cerut beneficiarului comisionului ilicit sau avantajului necuvenit ori promisiunii unui astfel de avantaj necuvenit”.

Fenomenul corupţiei include toate faptele şi actele unor subiecţi de drept care, profitând de funcţia sau poziţia socială pe care o ocupă, acţionează pentru obţinerea unor avantaje personale, prin mijloace ilicite, renunţând la respectul faţă de lege şi morală, ca o reflectare a stării de decădere a societăţii.

Corupţia este percepută de către majoritatea segmentelor din populaţie ca un fenomen deosebit de grav şi periculos, care subminează structurile de putere şi autoritate şi se referă, mai ales, la darea şi luarea de mită, primirea de foloase necuvenite şi traficul de influenţă. Întrucât la săvârşirea acestor infracţiuni, în care sunt implicaţi uneori demnitari sau foşti demnitari, reprezentanţi ai Guvernului, parlamentari, magistraţi şi cadre din instituţiile care trebuie să apere legalitatea determină, în rândul populaţiei, o percepţie negativă asupra credibilităţii instituţiilor publice.

Obiectivele marii corupţii sunt duble: profitul şi puterea‚ care se pot realiza numai prin infiltrarea în structurile de stat şi utilizarea canalelor internaţionale. Concepută în cel mai popular sens al cuvântului, corupţia reprezintă folosirea abuzivă a puterii în avantaj propriu.